Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Definition – Was sind Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen?

Unter Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wird in Deutschland eine zeitlich befristete, staatlich geförderte Beschäftigung verstanden. Die Definition ist eng mit der aktiven Arbeitsmarktpolitik verknüpft und stand passiven Lohnersatzleistungen wie Arbeitslosengeld gegenüber.

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wurden vor allem in Phasen hoher Arbeitslosigkeit eingesetzt. Damit sollte die Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen auf beruflichen und regionalen Teilarbeitsmärkten unterstützt werden.

Typisch war eine bezuschusste Tätigkeit über die Arbeitsagentur beziehungsweise die Bundesagentur für Arbeit. So wurde Arbeitslosen eine konkrete Beschäftigungsmöglichkeit gegeben, die Wiedereingliederung erleichtert oder ein geringes Einkommen abgesichert.

Heute ist die Einordnung klar definiert: Seit dem 1. April 2012 werden keine neuen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen mehr gefördert. Die Regelung wurde gesetzlich ersatzlos gestrichen.

Im weiteren Verlauf wird erklärt, wie sich Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen von ähnlichen Begriffen abgrenzen, welche Rechtsgrundlagen und Förderlogiken galten und welche Kritik die Forschung formuliert. So lässt sich das Instrument im deutschen Wirtschaftskontext präzise einordnen.

Wichtigste Erkenntnisse

• Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen: Definition als Instrument aktiver Arbeitsmarktpolitik, nicht als Lohnersatz.
• Einsatz vor allem bei hoher Arbeitslosigkeit zur Stabilisierung regionaler und beruflicher Teilarbeitsmärkte.
• Geförderte Tätigkeiten wurden über die Arbeitsagentur bzw. Bundesagentur für Arbeit bezuschusst.
• Ziel war Beschäftigung, Wiedereingliederung und teils die Absicherung eines niedrigen Einkommens.
• Seit dem 1. April 2012 werden keine neuen Maßnahmen mehr gefördert, da ABM gestrichen wurden.
• Im Beitrag wird erklärt, wie Abgrenzung, Rechtslage, Entwicklung und Kritik zusammenhängen.

Definition und Erklärung: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen als Wirtschaftsbegriff

Für eine saubere Einordnung wird der Begriff Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) als Wirtschaftsbegriff genutzt, wenn es um geförderte Beschäftigung geht. Eine kurze Erklärung hilft, typische Missverständnisse zu vermeiden: Gemeint sind organisierte Tätigkeiten, die Arbeitslosen befristet Arbeit geben, oft in Bereichen mit öffentlichem Nutzen. In vielen Darstellungen wird dazu ergänzendes Wissen wie in einem WIKI benötigt, damit Zahlen und Begriffe korrekt gelesen werden.

Begriff erklärt: ABM wurden als Instrument aktiver Arbeitsmarktpolitik verstanden. Es ging nicht um passive Lohnersatzleistungen wie Arbeitslosengeld, sondern um Beschäftigung, die geschaffen oder erhalten werden sollte, besonders bei hoher Arbeitslosigkeit. In der Praxis wurden dafür Mittel bereitgestellt, damit Träger Stellen anbieten konnten, etwa über Lohnkostenzuschüsse und Sachkosten für öffentliche Arbeiten.

WIKI/Wissen: ABM werden dem „zweiten Arbeitsmarkt“ zugeordnet. Das Wissen dahinter ist einfach: Beschäftigungsfähigkeit sollte stabilisiert werden, wenn der Zugang zum regulären Jobmarkt gerade nicht gelingt. Die Tätigkeiten waren häufig niedrigschwellig und zeitlich befristet, meist für sechs bis zwölf Monate, teils auch kürzer. Der Begriff taucht daher oft in Statistiken auf, wenn geförderte Jobs getrennt von regulärer Beschäftigung ausgewiesen werden.

Abgrenzung: „Arbeitsbeschaffung“ durch staatliche Investitionen zielt auf den ersten Arbeitsmarkt. Dort sollen Aufträge und Nachfrage entstehen, damit Unternehmen regulär einstellen. ABM hingegen waren geförderte Beschäftigungen außerhalb normaler Marktmechanismen und damit klar dem zweiten Arbeitsmarkt zuzurechnen.

• Wenn ABM in Texten genannt werden, ist zuerst zu prüfen, ob eine geförderte Beschäftigung gemeint ist.
• Wenn von Investitionsprogrammen die Rede ist, ist zu prüfen, ob der erste Arbeitsmarkt direkt stimuliert werden soll.

Rechtliche Grundlage, Förderung und Rahmenbedingungen in Deutschland

Für das Verständnis wird eine kurze Erklärung gebraucht: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen waren rechtlich klar definiert und an konkrete Prüfkriterien gebunden. Im Wirtschaftswissen wird der Ablauf oft als Standardprozess beschrieben, damit Förderung, Dauer und Einsatz sauber voneinander abgegrenzt werden können. Damit ist der Begriff erklärt, ohne die Praxis zu vereinfachen.

Rechtsrahmen im SGB III: §§ 260–271 und der Wegfall zum 1. April 2012

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen waren im SGB III in den §§ 260–271 definiert. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt vom 20.12.2011 (BGBl. I 2854) wurden sie mit Wirkung zum 1.4.2012 ersatzlos gestrichen. Seitdem wurden keine neuen ABM mehr gefördert.

Als zusätzliche Einordnung gilt: Seit 2004 konnte über eine ABM-Beschäftigung kein neuer Anspruch auf Arbeitslosengeld mehr erarbeitet werden. Außerdem fielen ABM seit dem 1. Januar 2009 vollständig aus dem Bereich SGB II heraus.

Förderlogik: pauschalierte Lohnkostenzuschüsse, Darlehen und Sachkostenzuschüsse an Maßnahmenträger

Die Förderung wurde vor allem über pauschalierte Lohnkostenzuschüsse umgesetzt. Ergänzend konnten Darlehen sowie Sachkostenzuschüsse an Maßnahmenträger gewährt werden. Die Höhe des Zuschusses war an Art der Tätigkeit und an das Qualifikationsniveau der Teilnehmenden gekoppelt.

Zeitliche Befristung und Zielgruppen: häufig sechs bis zwölf Monate, Ausnahmen für bestimmte Gruppen

ABM waren grundsätzlich befristet und liefen in der Praxis häufig sechs bis zwölf Monate. Ausnahmen waren für bestimmte Gruppen vorgesehen, wenn eine längere Stabilisierung nötig war. Ziel blieb die Erhaltung oder Wiedererlangung der Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitslosen.

Voraussetzungen: „zusätzliche“ Arbeiten im öffentlichen Interesse ohne Beeinträchtigung der örtlichen Wirtschaft

Die Anforderungen wurden im Zeitverlauf mehrfach angepasst, der Kern blieb jedoch gleich. Es mussten zusätzliche Arbeiten im öffentlichen Interesse sein, die sonst nicht oder erst später erledigt worden wären. Als zentrales Prüfkriterium galt, dass die örtliche Wirtschaft nicht beeinträchtigt werden durfte.

• Zusätzlichkeit: keine Verdrängung regulärer Aufgaben oder Stellen
• Öffentliches Interesse: nachvollziehbarer Nutzen für die Allgemeinheit
• Marktneutralität: keine Wettbewerbsverzerrung vor Ort

Typische Träger und Einsatzfelder: Kommunen, Wohlfahrtsverbände, Vereine, teils auch Unternehmen; soziale Dienste und Umweltschutz

Als Maßnahmenträger konnten natürliche oder juristische Personen auftreten. Häufig wurden Kommunen, Wohlfahrtsverbände und Vereine eingesetzt; teils übernahmen auch Wirtschaftsunternehmen Trägerrollen. In der Umsetzung dominierten zusätzliche gemeinnützige Tätigkeiten, besonders in sozialen Diensten und im Umweltschutz.

Für eine schnelle Einordnung im Wirtschaftswissen ist damit die Struktur klar definiert: Rechtsrahmen, Förderlogik, Befristung, Zusatzkriterien und Trägerpraxis greifen ineinander. Diese Erklärung hält den Begriff erklärt, ohne die rechtlichen Grenzen und die administrative Prüfung auszublenden.

Entwicklung, Einsatzpraxis und Kritik im Wirtschaftswissen

Im Wirtschaftswissen wird die Entwicklung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen häufig als Beispiel genutzt, um politische Steuerung und Arbeitsmarktinstrumente verständlich zu machen. Für viele Leser wirkt eine kurze Erklärung hilfreich, weil sich der Wirtschaftsbegriff ABM je nach Zeit und Region anders im Alltag zeigte. In einem WIKI-Format wird das Wissen meist entlang von Daten, Rechtslage und Praxisbeispielen geordnet.

Konjunktur und Politik: kein durchgehend antizyklischer Einsatz, teils abhängig von Haushaltslage und Wahlzyklen

Über Jahre wurde kein stabiler, antizyklischer Einsatz dokumentiert. Da die Finanzierung an Mittel der Arbeitslosenversicherung gekoppelt war, wurden ABM bei Defiziten der Bundesagentur für Arbeit wiederholt gekürzt. In der Debatte wurde zudem eine Nähe zu Wahlzyklen beschrieben, weil Umfang und Tempo der Programme politisch mitgeprägt werden konnten.

Hochphase nach der Wiedervereinigung: starker Einsatz in Ostdeutschland, besondere Regelungen in den 1990er-Jahren

Nach der Wiedervereinigung lag ein Schwerpunkt in Ostdeutschland. 1995 waren dort 205.800 Arbeitslose in ABM, in Westdeutschland 70.100. Für 1996 wurden 9,282 Milliarden DM von der Bundesanstalt für Arbeit für ABM ausgewiesen.

In den 1990er-Jahren galten in den neuen Bundesländern teils erweiterte Regeln, was den häufigen Einsatz begünstigte. In der Praxis entstanden kommunale Beschäftigungsgesellschaften, Vereine und Sozialverbände als Träger; in Berichten tauchte dafür auch der Ausdruck ABM-Brigaden auf.

Rückgang in den 2000er-Jahren: Verschiebung hin zu „Arbeitsgelegenheiten“ (z. B. 1-Euro-Jobs) und sinkende Teilnehmerzahlen

In den 2000er-Jahren sank die Bedeutung der ABM deutlich. Mit der Einführung von ALG II wurde stärker auf Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung gesetzt, umgangssprachlich 1-Euro-Jobs. Mittel wurden dafür weitgehend umgestellt; der Mitteleinsatz wurde lokal über die Geschäftspolitik der Jobcenter gesteuert, früher oft unter dem Begriff ARGE bekannt.

Der Rückgang lässt sich auch an einer Zahl festmachen: Im Dezember 2010 wurden nur noch rund 1.000 Teilnehmende gezählt. In der Praxis verschob sich damit die Rolle der ABM im Instrumentenkasten spürbar.

Arbeitsmarktforschung: Lock-in-Effekte, teils verzögerter Übergang in ungeförderte Beschäftigung

Wirkungs- und Implementationsanalysen berichten für die Mehrheit der Teilnehmenden häufig keine bessere Chance auf dauerhafte Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt. Teilweise wurden sogar schlechtere Übergänge beobachtet. Als Mechanismus wird genannt, dass während der Teilnahme die Suchintensität sinken kann, was als Einbindungseffekt oder Lock-in-Effekt beschrieben wird.

Außerdem wurde eine Verzögerung beim Wechsel in ungeförderte Beschäftigung diskutiert. Gleichzeitig wurde für arbeitsmarktfernere Gruppen vereinzelt von verbesserten Integrationschancen berichtet, abhängig von Ausgestaltung und Begleitung.

Unerwünschte Effekte: Mitnahme- und Substitutionseffekte, Diskussion um einen dauerhaften zweiten Arbeitsmarkt

Auf Unternehmensseite wurden Mitnahmeeffekte und Substitutionseffekte als mögliche Nebenwirkungen benannt. Kritisiert wurde auch, dass ein dauerhafter zweiter Arbeitsmarkt verfestigt werden könne. Wenn subventionierte Leistungen unter den realen Kosten angeboten wurden, gerieten marktübliche Preise unter Druck; daraus entstand die Debatte um Wettbewerbsnachteile und Lohndumping.

Statistik- und Lohndebatte: Kritik an „Schönung“ der Arbeitslosenstatistik und an Niedrigeinkommen mit ergänzenden Transfers

Ein weiterer Streitpunkt betraf die Statistik: Teilnehmende wurden teils nicht als Arbeitslose geführt, was als „Schönung“ wahrgenommen wurde. Parallel wurde über Einkommen diskutiert, weil in einzelnen Fällen ein niedriges Entgelt berichtet wurde. Dann konnten ergänzende staatliche Transferleistungen nötig werden.

Die Verteilung zeigt, dass ABM häufig in arbeitsnahen, kommunalen Aufgabenfeldern eingesetzt wurden. Für den Überblick im WIKI wird diese Struktur oft genutzt, weil sie Wissen zur praktischen Umsetzung liefert und den Wirtschaftsbegriff über reine Definitionen hinaus greifbar macht.

Fazit

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen waren in Deutschland als zeitlich befristete, öffentlich geförderte Beschäftigung auf dem zweiten Arbeitsmarkt angelegt. Die Definition zielt auf Stabilisierung der Beschäftigungsfähigkeit, vor allem in Phasen hoher Arbeitslosigkeit. Für die Erklärung im Wirtschaftswissen ist entscheidend, dass diese Instrumente nicht als dauerhafter Ersatz für reguläre Stellen gedacht waren.

Geregelt wurden Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im SGB III (§§ 260–271), jedoch durch das Gesetz vom 20.12.2011 zum 1.4.2012 ersatzlos gestrichen. Seitdem wird keine neue Förderung mehr eröffnet, was für die Einordnung nach Rechtsstand unverzichtbares Wissen ist. In der Praxis wurden zuvor pauschalierte Lohnkostenzuschüsse genutzt, ergänzt um Darlehen und Sachkostenzuschüsse.

Der Einsatz erfolgte über Kommunen, Wohlfahrtsverbände, Vereine und teils auch Unternehmen, häufig in sozialen Diensten und im Umweltschutz. Historisch prägten die 1990er-Jahre, besonders in Ostdeutschland, das Bild; in den 2000er-Jahren verlagerte sich der Schwerpunkt hin zu Arbeitsgelegenheiten wie 1-Euro-Jobs. Am Ende blieb nur geringe Bedeutung, im Dezember 2010 lag die Zahl der Teilnehmenden bei rund 1.000.

Im Wissen der Arbeitsmarktforschung werden Lock-in-Effekte und teils verzögerte Übergänge in ungeförderte Arbeit beschrieben, ergänzt um Mitnahme- und Substitutionseffekte. Auch die Debatte um einen verfestigten zweiten Arbeitsmarkt, die Arbeitslosenstatistik und niedrige Einkommen mit ergänzenden Transfers gehört zum Wirtschaftswissen. Wenn Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bewertet werden, sollte stets geprüft werden: Zeitraum vor oder nach dem 1.4.2012, Zielgruppe und Dauer, das Kriterium „zusätzlich und öffentliches Interesse“ sowie mögliche Nebenwirkungen laut Forschung.